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來源：大成律師事務(wù)所
摘要
氫能作為一種新型能源，較傳統(tǒng)化石能源而言，具有來源多樣、清潔低碳、靈活高效的特點，可廣泛應(yīng)用于能源、交通運輸、工業(yè)、建筑等多領(lǐng)域。氫能產(chǎn)業(yè)鏈涉及“制氫、儲氫、運輸、加氫、應(yīng)用”多環(huán)節(jié)[1]。我國目前氫能產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展的初期階段，在政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)發(fā)展等方面仍存在一定不足，各主體如何參與到氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，仍需思考。本文作為“碳中和”系列文章之一，旨在梳理簡述氫能產(chǎn)業(yè)以及中國氫能產(chǎn)業(yè)的立法現(xiàn)狀并總結(jié)問題，供進一步探討。
一、氫能產(chǎn)業(yè)概述
（一）氫能的概念
氫能是指氫在物理與化學(xué)變化過程中釋放的能量，是一種具有多重優(yōu)勢的二次能源；氫氣的來源多樣，可利用化石燃料生產(chǎn)，也可電解水生產(chǎn)；氫氣便于儲運，適應(yīng)大規(guī)模儲能；氫能的用途廣泛，可供發(fā)電、供熱、交通利用；氫的能量密度大，熱值是化石燃料的3至4倍，通過燃料電池可實現(xiàn)90%以上的綜合轉(zhuǎn)化效率[2]。
?。ǘ淠墚a(chǎn)業(yè)鏈
基于以上特點，氫能在全球能源轉(zhuǎn)型過程中的角色價值日益凸顯。就目前全球能源發(fā)展情況看，未來化石能源、新能源及氫電二次能源互聯(lián)互動的格局將成為一種長期狀態(tài)。以氫能源為基礎(chǔ)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋[3]：
●上游產(chǎn)業(yè)：氫氣的生產(chǎn)與供應(yīng)，涉及氫氣制取（包括化石燃料制取、工業(yè)副產(chǎn)、可再生能源電解水等）、氫氣儲運（包括儲氫瓶、管道運氫、液氫槽車等）、加氫站建造與運營。
●中游產(chǎn)業(yè)：燃料電池及核心零部件，涉及燃料電池核心零部件（包括雙極板、膜電極、質(zhì)子交換膜、氣體擴散層、催化劑等）、電堆、系統(tǒng)的研發(fā)、生產(chǎn)與銷售。
●下游產(chǎn)業(yè)：燃料電池及氫氣的應(yīng)用，主要涉及燃料電池新能源汽車、不間斷電源（UPS）、工業(yè)及建筑領(lǐng)域用氫。
其中，制氫技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施加氫站建設(shè)、燃料電池研發(fā)與制造是氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和核心。
?。ㄈ┪覈鴼淠墚a(chǎn)業(yè)2021投融資情況
截至2021年3月23日，2021年全國氫能產(chǎn)業(yè)相關(guān)投融資項目共107個，投融資規(guī)模約為1091.51億元人民幣；其中，燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)鏈類相關(guān)項目投融資金額比例最高，約占42%；其次為制氫/儲氫/加氫站類項目，投融資金額比重約為40%。[4]
其中，投融資金額排名前7的分別是華能內(nèi)蒙古東部能源、現(xiàn)代汽車、東旭集團、中科潤谷、南昌大學(xué)和濰柴動力。華能內(nèi)蒙古東部能源開發(fā)的風(fēng)光儲高比例耦合綠電制氫示范項目總投資額約為90億元，位居首位。[5]
二、中國目前氫能產(chǎn)業(yè)立法及政策出臺現(xiàn)狀
（一）法律及行政法規(guī)層面
2020年4月10日，國家能源局發(fā)布的《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》將氫能列入能源范疇，此外，目前我國尚未在法律或行政法規(guī)層面對氫能產(chǎn)業(yè)進行專門立法。氫能產(chǎn)業(yè)在我國發(fā)展的政策依據(jù)主要以國家層面的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策和地方層面的指導(dǎo)政策為主。
（二）國家指導(dǎo)性政策
氫能產(chǎn)業(yè)國家指導(dǎo)性政策主要由國務(wù)院、國家發(fā)改委、工信部、能源局等職能部門負(fù)責(zé)制定和出臺，其政策方向主要以支持燃料電池汽車為主，覆蓋研發(fā)支持、激勵政策、投資管理、技術(shù)創(chuàng)新、準(zhǔn)入管理等方面。下文將從國家級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、指導(dǎo)性意見、補貼及優(yōu)惠政策三個方面歸納總結(jié)國家指導(dǎo)性政策的出臺情況：
1．國家級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃
2014年6月7日，國務(wù)院出臺《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》（國辦發(fā)[2014]31號），把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，將氫能與燃料電池確立為20個能源科技重點創(chuàng)新方向。
2016年3月，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布的《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動計劃（2016-2030年）》（發(fā)改能源[2016]513號）把氫能源與燃料電池技術(shù)創(chuàng)新研究列為15項重點任務(wù)之一，并指明了氫能與燃料電池的具體創(chuàng)新目標(biāo)、行動措施以及戰(zhàn)略方向。
2016年11月29日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)[2016]67號），提出系統(tǒng)推進燃料電池汽車研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，到2020年，實現(xiàn)燃料電池汽車批量生產(chǎn)和規(guī)?；痉稇?yīng)用的目標(biāo)。
2019年3月5日，國務(wù)院發(fā)布《政府報告》，提出穩(wěn)定汽車消費，繼續(xù)執(zhí)行新能源汽車購置優(yōu)惠政策，推動充電、加氫等設(shè)施建設(shè)。
2020年6月5日，國家能源局印發(fā)《2020年能源工作指導(dǎo)意見》，要求各能源部門穩(wěn)妥有序推進能源關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，推動氫能技術(shù)進步與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；制定實施氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極推動應(yīng)用示范。
2020年10月20日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）的通知》（國辦發(fā)[2020]39號），提出到2025年實現(xiàn)燃料電池汽車商業(yè)化應(yīng)用、氫燃料供給體系建設(shè)穩(wěn)步推進的發(fā)展愿景；決定繼續(xù)深化“三縱三橫”研發(fā)布局，其中燃料電池汽車為“三縱”研發(fā)布局之一。
2．指導(dǎo)性意見
2019年1月4日，國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委、工信部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃>的通知》（環(huán)大氣[2018]179號），鼓勵各地組織開展燃料電池貨車示范運營，建成一批加氫示范站。
2019年5月，工信部頒布《2019年新能源汽車標(biāo)準(zhǔn)化工作要點》，明確將發(fā)展氫燃料電池作為重點工作，要求加快燃料電池電動汽車標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
2019年6月30日，國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019年版）》（國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部令第27號）[6]將氫燃料生產(chǎn)，氫能制備與儲運設(shè)備制造，新能源汽車關(guān)鍵零部件制造，加氫站建設(shè)、經(jīng)營等產(chǎn)業(yè)列入全國鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄。
2019年11月15日，國家發(fā)改委、工信部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的實施意見》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2019]1762號），特別提出要推動氫能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、集聚發(fā)展，完善氫能制備、儲運、加注等設(shè)施和服務(wù)。
2020年3月11日，國家發(fā)改委和司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快建立綠色生產(chǎn)和消費法規(guī)政策體系的意見》（發(fā)改環(huán)資[2020]379號），將研究制定氫能發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和支持政策作為2021年完成的重點任務(wù)之一。
3．補貼及優(yōu)惠政策
2009年1月23日，財政部與科技部出臺《關(guān)于開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》（財建[2009]6號），規(guī)定對符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)用乘用車和輕型商用車每輛補貼25萬元，對符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的城市公交客車每輛補貼60萬元。
2014年11月18日，財政部、科技部、工信部、發(fā)改委出臺《關(guān)于新能源汽車充電設(shè)施建設(shè)獎勵的通知》（財建[2014]692號），規(guī)定對符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的新建燃料電池汽車加氫站每個獎勵400萬元。
2015年4月，財政部、科技部、工信部、發(fā)改委出臺《關(guān)于2016-2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》（財建[2015]134號），規(guī)定燃料電池乘用車補助標(biāo)準(zhǔn)為20萬元/輛，輕型客車、貨車補助標(biāo)準(zhǔn)為30萬元/輛，大中型客車、中重型貨車補助標(biāo)準(zhǔn)為50萬元/輛。
2016年12月30日，財政部、科技部、工信部、發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》（財建[2016]958號），規(guī)定除燃料電池汽車外，各類車型2019-2020年中央及地方補貼標(biāo)準(zhǔn)和上限在上述現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上退坡20%。
2018年2月12日，財政部等四部委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》（財建[2018]18號），規(guī)定燃料電池汽車補貼基本保持不變。
2019年3月26日，財政部等四部委發(fā)布《關(guān)于進一步完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》（財建[2019]138號），規(guī)定2019年3月26日至2019年6月25日為過渡期，過渡期內(nèi)燃料電池汽車補貼退坡20%，正式期補貼政策將另行公布，并明確給予加氫站建設(shè)和運營補貼支持。
2020年4月23日，財政部、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知》（財建[2020]86號），將當(dāng)前對燃料電池汽車的購置補貼，調(diào)整為選擇有基礎(chǔ)、有積極性、有特色的城市或區(qū)域，重點圍繞關(guān)鍵零部件的技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用開展示范，中央財政將采取“以獎代補”方式對示范城市給予獎勵。
2020年9月16日，國家財政部、發(fā)改委、能源局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展燃料電池汽車示范應(yīng)用的通知》（財建[2020]394號），明確提出通過“以獎代補”政策鼓勵燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進燃料電池汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2020年12月31日，財政部等四部委發(fā)布《關(guān)于進一步完善新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策的通知（2020）》（財建[2020]593號），規(guī)定2021年保持現(xiàn)行購置補貼技術(shù)指標(biāo)體系框架及門檻要求不變，新能源汽車補貼標(biāo)準(zhǔn)在2020年基礎(chǔ)上退坡20%。
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截至2020年6月，全國范圍內(nèi)超過10個省及直轄市已出臺氫能產(chǎn)業(yè)專項政策，超過40個市、縣出臺氫能產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策[7]，其中江蘇、山東、浙江、廣東等沿海地區(qū)政策密度大，數(shù)量多。地方出臺政策主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈中下游，涉及加氫站建設(shè)、氫燃料電池汽車推廣、補貼補助等政策。
1．各省、市出臺的氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及引導(dǎo)性政策
2．各省市出臺的補貼及扶持政策
三、 中國氫能產(chǎn)業(yè)的問題與機遇
?。ㄒ唬┲袊F(xiàn)階段氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題
1．立法逐年完善，但尚存在較多不足
目前我國已出臺了較多國家指導(dǎo)性政策，但仍未形成氫能產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的法律體系，例如：
在氫氣制取方面，目前我國對制氫廠的建設(shè)審批尚無專門性法規(guī)、規(guī)章作為項目建設(shè)、管理的法律依據(jù)，如企業(yè)投資建設(shè)、改造制氫項目的，基本仍參考一般建設(shè)項目核準(zhǔn)、備案的流程，取得投資主管部門、規(guī)劃、環(huán)境、土地、工程等方面的相關(guān)審批手續(xù)，其竣工驗收亦對照一般建設(shè)項目辦理相關(guān)手續(xù)，并未考慮氫氣制取產(chǎn)業(yè)的特殊性。
在加氫站建設(shè)方面，國家層面亦未形成統(tǒng)一的專項規(guī)范，僅各地出臺管理辦法，且不盡相同，如：上海規(guī)定由住建部門負(fù)責(zé)加氫站的經(jīng)營許可管理工作，實施加氫站臨時經(jīng)營許可核發(fā)[8]；張家口市規(guī)定，加氫站參照天然氣加氣站模式進行管理，城管綜合行政執(zhí)法局是行業(yè)監(jiān)管部門[9]；武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）由區(qū)行政審批局組織審查并出具準(zhǔn)入意見[10]；濰坊市由城市管理局負(fù)責(zé)加氫站負(fù)責(zé)汽車加氫站的行業(yè)管理工作[11]；大連市由市發(fā)展改革委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進加氫站審批、建設(shè)、管理[12]。
2．產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍然缺失
我國已出臺了超過80項國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了氫制取、儲運、基礎(chǔ)設(shè)施及燃料電池應(yīng)用等多個環(huán)節(jié)，但目前的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、體制機制仍難以滿足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求，關(guān)于氫品質(zhì)、儲運、應(yīng)用的全行業(yè)監(jiān)督體系和測試標(biāo)準(zhǔn)體系仍不健全。
3．核心技術(shù)長足發(fā)展，但仍與國際領(lǐng)先技術(shù)存在差距
近年來，我國在氫能燃料電池技術(shù)、加氫站建設(shè)技術(shù)等多項技術(shù)領(lǐng)域均有長足發(fā)展，但關(guān)鍵材料、核心部件的批量生產(chǎn)技術(shù)尚未形成，較多核心原材料，如催化劑、空壓機等仍主要依靠進口，這嚴(yán)重制約了我國氫能產(chǎn)業(yè)的自主可控發(fā)展的腳步。
?。ǘC遇與展望
1．對國家而言
完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，全面規(guī)劃氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑。包括圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、政策措施制定等，從國家層面研究制定氫能產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃和發(fā)展路線圖，從而引導(dǎo)我國氫能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的快速與健康發(fā)展。
加強立法及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，為氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。通過制定氫能單行法、修改完善已有法律體系，引入專家、研究機構(gòu)、企業(yè)、國際經(jīng)驗制定和規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑為氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好法律基礎(chǔ)。
2．對企業(yè)而言
大型傳統(tǒng)能源企業(yè)與國有企業(yè)從全產(chǎn)業(yè)鏈角度出發(fā)，廣泛開展合作與競爭，布局氫能產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域已形成的成熟基礎(chǔ)，運用資金及規(guī)模優(yōu)勢積極打通氫能產(chǎn)業(yè)鏈。
民營企業(yè)可利用其自身靈活優(yōu)勢，從燃料電池研發(fā)與制造，加氫站裝備研發(fā)等角度布局氫能產(chǎn)業(yè)中下游，積極利用地方優(yōu)勢政策，在氫能產(chǎn)業(yè)支持性政策完善的地區(qū)開展氫能產(chǎn)業(yè)投資，并廣泛開展與外資技術(shù)性企業(yè)的合作，積極參與氫能源汽車標(biāo)準(zhǔn)制定[13]。
3．對律師而言
應(yīng)加大氫能產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域法律研究，積極參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)及規(guī)范性文件的制定。同時，氫能產(chǎn)業(yè)作為新興法律服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)秀律師應(yīng)當(dāng)利用其在傳統(tǒng)領(lǐng)域積累的法律服務(wù)經(jīng)驗，與客戶共同成長探索氫能領(lǐng)域投資與開發(fā)。
四、結(jié)語
氫能源這一多優(yōu)勢的新型能源，是多國公認(rèn)的下一個經(jīng)濟增長點，發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)亦可有效應(yīng)對全球綠色能源革命，推進我國能源多樣化，保障能源安全，我國氫能產(chǎn)業(yè)立法及政策出臺經(jīng)過多年努力已初步形成產(chǎn)業(yè)法律框架，在此種現(xiàn)狀下，社會各主體積極參與到氫能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程，才能促使國家在全球能源發(fā)展進程中彎道超車，實現(xiàn)能源發(fā)展的跨越。
